بایزید مردوخی: آینده، غایب بزرگ بودجه‌نویسی است

وحید باسره /دکتر بایزید مردوخی که سالیانی دراز در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از دست اندرکاران تدوین برنامه‌های اول تا چهارم توسعه بوده، این روزها علاقه‌ای به موضوع بودجه ندارد و می‌گوید اگر روزگاری در سمت‌های مختلف در تدوین بودجه شرکت داشت، بدلیل مقررات اداری و سیر قانونی و معمول امور بوده است. این اقتصاددان که در سال‌های 58-1354 مدیر امور صنایع و معادن سازمان برنامه ‌و بودجه و در سال‌های 65-1363 رئیس دفتر اقتصاد کلان برنامه‌وبودجه بود، در گفت‌وگو با "تاریخ ایرانی" آینده را غایب بزرگ بودجه نویسی ایران می‌داند و معتقد است نوعی روزمر‌گی بر بودجه حاکم است. گفت‌وگو با این استاد بازنشسته دانشگاه، مروری است بر مصائب بودجه‌نویسی ایرانی.

trong>آقای مردوخی با توجه به این مساله که شما هم یک اقتصاددان معتبر هستید و هم دارای سابقه مدیریتی و اجرایی هستید، می‌خواستم نظر شما را در رابطه با موضوع بودجه‌نویسی در ایران بدانم؟

نخست باید در پاسخ شما بگویم که من چندان به بحث بودجه علاقه‌ای نداشته و ندارم. اگر هم روزگاری در سمت‌های مختلف در تدوین بودجه سازمانی که در آن فعالیت می‌کردم، شرکت داشته‌ام بدلیل مقررات اداری و سیر قانونی و معمول امور بوده است.

چه دلیلی برای این عدم علاقه وجود دارد؟ آیا این امر نشان از موضع انتقادی شما به نحوه بودجه‌نویسی نیست؟

چرا، دلیل این مساله این است که اساسا بودجه‌نویسی در ایران فرآیندی علمی ‌‌نیست بلکه بیشتر امری مبتنی بر بده و بستان است. البته این مساله تا حدود زیادی طبیعی است، به هر حال ۳۰ استان و بیش از ۲۰ وزارتخانه بعلاوه ده‌ها سازمان و... طالب بخشی از درآمد ملی هستند و خود را در آن سهیم می‌‌دانند. همین مساله بودجه‌نویسی را برای دستیابی به یک منطق علمی‌‌ در نخستین گام به چالش می‌‌کشد، چالشی که همواره بر سر راه بودجه ایران بوده است. متاسفانه در تمام طول این سال‌ها برای غلبه بر این شرایط یک الگو و یا چارچوب مناسب نیز طرح‌ریزی و تعریف نشد. همه این‌ها باعث شده است که از سال‌ها پیش به این نتیجه رسیده‌ام که در روند بودجه‌نویسی ما کار علمی صورت نمی گیرد، بلکه بودجه‌نویسی در ایران بیشتر به فعل چانه‌ زنی شبیه است. کار چانه زنی هم احتیاجی به کارشناس ندارد. بلکه باید عالی‌ترین مقام‌های دستگاه‌های دولتی چانه زنی‌های خود را انجام دهند تا لایحه‌ای تنظیم شود. این کار یک بار دیگر باید در مجلس میان نمایندگان و مقامات دولتی تکرار شود تا لایحه به قانون بودجه تبدیل شود و همین قانون بودجه هم هیچ گاه به طور کامل اجرایی نمی‌شود و وقتی هم این اتفاق به طور مستمر رخ می‌دهد طبیعی است که دولت راحت‌تر است که قانون بودجه نداشته باشد و در طول سال براساس همین چانه‌زنی‌ها بودجه دستگاه‌ها را تخصیص دهد.

گذشته از نظام اجرایی فرسوده چه عاملی دیگری باعث اختلال شده است؟

عامل دیگر به نظرم سازو‌کار قدیمی‌‌ نظام اجرایی است. اگر کسی تصور می‌‌کند که با این نظام اجرایی می‌توان اهدافی چون عدالت اجتماعی یا توسعه و رشد اقتصادی را محقق کرد به طور حتم ناکام خواهد شد. به نظر من هیچ کس نباید برای تحقق منویاتش که مورد علاقه مردم هم هست با وجود این نظام اجرایی آبرو گرو بگذارد چون حتماً ریخته می‌شود. البته برای اصلاح این نظام اجرایی نیازی به قلع و قمع نیست. بلکه باید از تمام ظرفیت کارشناسی در بدنه اجرایی کشور به خوبی استفاده کرد. همچنین روابط استان‌ها با مرکز از این حالت دستوری خارج شود. باید به ماموران گفته شود که برای فلان مسوولیت در استان مربوطه زحمت بکشند. البته اختیارات لازم هم باید به آنها اعطا شود. همچنین باید جامعه هم در انجام کارها مشارکت داشته باشند. این روش که پنج کارشناس پشت درهای بسته برای کل کشور تصمیم گیری کنند، در کل دنیا ارزش خود را از دست داده است. چون هیچ کس خودش را تا این حد عقل کل نمی‌داند که از راه دور برای جزئی‌ترین واحد مملکت تصمیم گیری کند.

گذشته از این شرکت‌های دولتی نباید مثل اداره کل اداره شود. وقتی هیات مدیره مستقل برای شرکت دولتی انتخاب می‌شود باید اختیار لازم هم به این هیات مدیره داده شود تا فعالیت کند، مدیریت کند و قرارداد منعقد کند. البته باید بهترین مدیران برای این امر انتخاب شوند و در مقابل دولت انتظار حساب‌دهی و پاسخگو بودن داشته باشد. اما متاسفانه شرکت‌های دولتی اغلب به صورت سلسله مراتب اداری اداره می شوند و زیان آن هم متوجه منافع ملی است. این نظام اجرایی فرسوده است، به این معنا که منابعی که خرج می‌کند و محصولاتی که عرضه می‌کند با هم تناسب ندارد. این مساله در همه حوزه‌ها وجود دارد.

عامل دیگر هم بیکار نشستن بدنه کارشناسی در حوزه اجرایی، نظام تدبیر، آموزش عالی و موسسه‌های تحقیقاتی و مشاوره‌ای است. این همه جنجال می‌شود که چرا دولت ۲.۵ درصد تولید ناخالص داخلی را به تحقیقات اختصاص نمی‌دهد و به تحقیقات بها نمی‌دهد. بنده نمی‌دانم که چرا بعضی‌ها این گونه داد و بیداد می‌کنند. چون در دنیا بعد از عمل، اندازه گیری می‌شود و به آن افتخار می‌شود و می‌گویند که سه درصد تولید ناخالص داخلی کشور صرف تحقیقات شده، چون محصول تحقیقات را اندازه‌گیری کرده‌اند و پولش را به حساب آورده‌اند. ولی در ایران پیش از اندازه‌گیری محصول تحقیقات به دولت فشار می آورند که چرا ۲.۵ درصد تولید ناخالص داخلی را صرف بودجه تحقیقاتی نمی‌کند. هرچه قدر پول به بدنه عاطل و باطل تحقیقات تزریق شود، بازده و برون‌دادی نخواهد داشت. به چند دلیل این اتفاق رخ می‌دهد، ظرفیت علمی در بسیاری از دانشگاه‌های ما و مراکز دولتی وجود دارد ولی به حساب نمی‌آید. تا انگیزه خدمت در این محققان گسترش نیابد فقط باید حقوق و هزینه پرداخت کرد. در نظام کارشناسی دولت، محققان بزرگی بوده‌اند و برخی هم تربیت شده‌اند که باید از بیکاری خارج شوند، وقتی می‌گویم عاطل و باطل منظور شایسته نبودن کارشناس‌ها نیست، شایستگی وجود دارد ولی نظام کارشناسی که برای خودش بازاریابی نمی‌کند و خودش را مطرح نمی کند.

با این اوصاف به نظر شما چرا علیرغم اینکه بودجه و بودجه‌نویسی یکی از ارکان دولت و حاکمیت در عصر نوسازی است، ما تنها قالب آن را اخذ کرده‌ایم و نتوانستیم از محتوای مترقی آن به صورت کامل بهره‌مند شویم؟

به نظر می‌‌رسد یکی از دلایل این امر فقدان تجدد نهادینه شده در فرهنگ و جامعه ماست. متاسفانه ما هنوز به اقتضائات دنیای مدرن واقف نشده‌ایم.

آیا می‌‌توان در میان کشور‌های دیگر یا بهتر بگوییم کشورهای هم سطح ما نمونه‌ای را در بودجه‌نویسی علمی‌‌ نام برد و با استناد به آن الگو‌سازی کرد؟

واقعیت اینست که من چندان قائل به این مقایسه‌ها نیستم و نیازی هم نمی‌‌بینم که بخواهم از اینجا و آنجا برای خودمان الگو بسازیم. بودجه‌نویسی علمی ‌‌یک روش با فرمول مشخص است که اگر در چارچوب آن عمل کنید به نتیجه مطلوب خواهید رسید. اگر بخواهیم به صورت کلی و ساده به این مقوله بپردازیم باید گفت برای بودجه نویسی علمی ‌‌باید تخمینی درست از درآمدها و البته هزینه‌ها در یک مدت زمان مشخص( یک یا دو سال) موجود باشد تا اهداف آن بودجه با درصد بالایی محقق شود. در ضمن در بودجه‌نویسی ایرانی گاه شاهد این مساله هستیم که یک وظیفه یا سازمان برای یک دوره مشخصی تعریف می‌‌شود و ردیف بودجه می‌‌گیرد اما در پایان سال مالی این وظیفه یا سازمان به صورت طبیعی منحل نمی‌‌شود و دوباره در بودجه سال بعد در ردیف بودجه می‌‌گیرد، همین مساله یکی از دلایل افزایش هزینه‌های دولت و گاهی کسری بودجه و نشانه فقدان بودجه‌ریزی به صورت علمی ‌‌است.

به سهم‌خواهی استان‌ها و سازمان‌ها از بودجه اشاره کردید. به نظر می‌‌رسد اینجا یک تناقض وجود دارد که دستیابی به روش صحیح بودجه‌ریزی را بسیار دشوار می‌‌کند. از یک سو هر استان خود را تامین کننده بخشی از تولید و درآمد ملی می‌‌داند و خود را برای دریافت اعتبار به هر میزان که بتواند محق می‌‌داند(این مساله در مورد وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی هم صادق است) و از سوی دیگر این نوع سهم‌خواهی نافی بودجه‌ریزی علمی ‌‌است. راهکار غلبه بر این تناقض چیست؟

به نظر من این بیشتر همان سهم‌خواهی است تا تناقض. این سهم‌خواهی نیز حق آنهاست.اما باید برای متعادل کردن آن الگویی صحیح تعریف کرد.می‌‌توانید بیشتر توضیح دهید؟

فصل‌الخطاب دستیابی به این الگو برنامه‌ریزی است. به عنوان مثال شما در یک برنامه ۵ ساله تعیین می‌‌کنید که در سال پایانی آن باید به چه اهدافی برسید، در واقع اولویت‌های شما برای هر سال در این ۵ سال چیست و بعد بر طبق این اولویت‌ها دست به تخصیص منابع می‌‌زنید. براین اساس اگر با کمبود منابع مواجه شدید باید از محلی آن را تامین کنید، بخصوص در زمانی که یک کشور در حال سرمایه‌گذاری در جهت توسعه است. مطمئنا توسعه مستلزم سرمایه‌گذاری است و این امکان همواره وجود دارد که شما برای تامین سرمایه‌های لازم با مشکل روبرو شوید. در اینجا کسری بودجه اشکال چندانی ندارد بلکه مشکل واقعی در زمانی است که شما در هزینه جاری با کمبود و کسری مواجه می‌‌شوید. متاسفانه این تضاد در هزینه جاری و هزینه عمرانی همیشه گریبان‌گیر بودجه در کشور ما بوده است.

راهکار حل این تضاد چیست؟

ما باید بر این امر که یک کشور نفتی هستیم وقوف داشته باشیم. اگر ما بخواهیم بودجه را بخصوص بودجه جاری را با درآمد نفت ببندیم و همه نیز سهم بخواهیم، مطمئنا به نتایج خوبی برای آینده نخواهیم رسید. ایران کشوری است با جمعیتی عمدتا جوان که نیازمند سرمایه‌گذاری دائم در آموزش، زیرساخت‌ها و تولید است تا آینده این جمعیت جوان تامین شود. اما متاسفانه در بودجه نویسی کشور شاهد آن هستم که بیشتر تمرکز بر زمان حال است یعنی نوعی روزمر‌گی بر بودجه حاکم بوده و آینده در آن غایب بزرگ محسوب می‌‌شود. این در حالیست که ما هم دارای برنامه کوتاه مدت هستیم، برنامه‌های ۵ ساله، هم برنامه بلند مدت تهیه و تدوین شده است، چشم انداز ۲۰ ساله.

چه عاملی باعث می‌‌شود که دولت‌ها نتوانند یا نخواهند همواره از برنامه یا چشم انداز تبعیت کنند؟

هماهنگی بین بودجه و برنامه کار دشواری برای دولت است، چون منابع همیشه با منویات یک برنامه یا دولت مجری آن موجود و مهیا نیست. ایران نیز به عنوان یک کشور در حال توسعه از محدودیت‌هایی که این کشورها با روبرو هستند از جمله فاصله معنادار بین خواسته‌ها، کمبودها با منابع تحت اختیار دولت، منفک و مجزا نیست. راه حل گذر از این وضعیت نیز طرح ریزی یک ساختار اقتصادی دقیق علمی‌‌ و البته مردمی ‌‌است که همزمان با فراهم کردن رفاه برای نسل امروز به مردمان آینده این سرزمین نیز بیاندیشد و اهمیت بدهد.
منبع:تاریخ ایرانی