نگرش اقتصاددانان به فساد

هادی ورتابیان کاشانی- نتایج مطالعات متعدد انجام شده در ارتباط با معضل فساد گواه بر تاثیرات نامطلوب این پدیده در سطح خرد و کلان و در سطح توسعه است. در سطح خرد، فساد با اختلال در رقابت، سبب تخصیص غیربهینه منابع و فاصله گرفتن عملکرد اقتصادی خانوارها و بنگاه‌ها از مدار کارآمدی می‌شود. کاهش کارآیی سیاست‌های صنعتی و افزایش فعالیت در بخش‌های غیررسمی به‌منظور فرار از مالیات (Ades and Di Tella, 1977)، ایجاد بی‌ثباتی در فضای کلان اقتصادی و تبدیل کردن فضای ریسکی به فضای همراه با نااطمینانی و در نتیجه کاهش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و رشد اقتصادی ثمره این معضل در سطح کلان اقتصاد است(Paolo Mauro, 1955).

در سطح توسعه نیز فساد سبب گسترش نابرابری درآمدی و فقر شده و به انحای مختلف نظام تصمیم گیری‌های اساسی را متاثر ساخته و موجب شکل‌گیری نهادهای ضدتوسعه‌ای و ضد تولید می‌شود. شواهد حاکی از آن است که فساد روی جنبه‌های اجتماعی، حقوقی و اقتصادی توسعه تاثیر نامطلوب گذاشته و مانع بهبود آنها می‌شود.
رتبه شفافیت ایران در میان کشورهای جهان متاسفانه فراگیری و گستردگی این پدیده شوم و رسوخ آن به لایه‌های بالای مدیریتی کشور نگرانی‌های جدی را سبب شده است. گزارش‌های سالانه موسسه شفافیت بین‌المللی نشان دهنده آن است که رتبه ایران از نظر کنترل فساد در طول چند سال اخیر به شدت تنزل یافته است، به نحوی که از رتبه 87 در سال 2004 به رتبه 144 جهان در سال 2013 افول کرده است (جدول1).
البته به دلیل آنکه در این گزارش‌ها، تعداد کشورها در سال‌های مختلف یکسان نیست، به نظر می‌رسد این رتبه‌بندی ملاک مناسبی برای بررسی وضعیت فساد به دست ندهد. بنابراین بررسی شاخص ادراک فساد
(Corruption Perceptions Index) ایران طی همین دوره زمانی می‌تواند راهنمای بهتری باشد (نمودار1). شاخص ادراک فساد که توسط موسسه شفافیت بین‌المللی منتشر می‌شود، مشاهدات افراد خبره و بازرگانان از میزان فساد در کشور مورد نظر را اندازه‌گیری می‌کند و در واقع میانگین ساده نتایج نظرخواهی از این افراد است. این شاخص کشورها را در مقیاس صفر تا 10 رتبه بندی می‌کند که عدد صفر بیانگر بیشترین میزان فساد و عدد 10 نشان دهنده حداقل فساد است.
همان‌طور که از نمودار فوق ملاحظه می‌شود این شاخص طی دوره مذکور در مجموع روندی نزولی را طی کرده است و هر چند شاهد بهبود آن در فاصله سال‌های 2009 تا 2012 بوده‌ایم اما مجددا روند نزول را از سر گرفته که حکایت از گسترش فساد و عدم کارآیی سازوکارهای مبارزه و کنترل فساد در ایران دارد.
تاثیرات نامطلوب این پدیده و فراگیری و گستردگی آن جای هیچ‌گونه تردیدی را در مبارزه علیه آن باقی نگذاشته است. اما سوال از چرایی مبارزه با فساد نیست، بلکه از چگونگی مقابله با آن و شیوه رویارویی و مبارزه ضد آن است. تا مدت‌ها تصور بر این بود که فساد در کشورهای در حال توسعه یک پدیده اجتناب‌ناپذیر و حتی «ضروری» است به‌گونه‌ای که با فرهنگ و اخلاقیات این جوامع گره خورده است. اما تجربه کشورهایی نظیر سنگاپور و هنگ کنگ نشان داد که زندگی در محیط آلوده به فساد سرنوشت محتوم کشورهای در حال توسعه و فقیر نیست و می‌توان با اتخاذ راهبردهای مناسب و استفاده از ابزارهای صحیح به دستاوردهای خوبی در زمینه کنترل فساد دست یافت به گونه‌ای که
هم اکنون این کشورها از کشورهایی نظیر فرانسه و اسپانیا پاکیزه‌تر هستند
(Corruption Perceptions Index 2013).

چرا فساد در ایران پایدار است؟

سوالی که در این ارتباط به ذهن متبادر می‌شود این است که چرا با وجود تلاش‌هایی که تاکنون صورت گرفته این پدیده همچنان به دوام خود در ایران ادامه داده و روز به روز به قوام آن افزوده می‌شود؟ مکانیزم‌های تداوم و بقای فساد چیست؟ پراناب باردهان (2) اقتصاددان برجسته توسعه و استاد دانشگاه کالیفرنیا در مقاله‌ای با عنوان «نگرش اقتصاددانان نسبت به معضل فساد» (3) به تمایز دیدگاه اقتصاددانان نسبت به این پدیده از سایر دانشمندان علوم اجتماعی پرداخته است. وی معتقد است که اقتصاددانان در برخورد با معضل فساد روی مواردی نظیر انگیزش و سازمان تاکید دارند، اما نگرش سایر دانشمندان علوم اجتماعی عمدتا مبتنی بر هنجارهای اجتماعی و ارزش‌های اخلاقی است. وی بر اساس همین تمایز، به این بحث می‌پردازد که چرا کشورهایی که هنجارها و ارزش‌های یکسانی دارند، سطوح تعادلی فساد متفاوتی را تجربه می‌کنند؟ چرا این سطوح تعادلی فساد پایدار هستند؟ و چرا فساد در بعضی از کشورها نسبت به سایر کشورها مخاطرات بیشتری برای اقتصاد ایجاد می‌کند؟ در پایان نیز برخی پیشنهادهای سیاستی برای مقابله با فساد ارائه می‌دهد.
تمایز دیدگاه از سایر دانشمندان علوم اجتماعیدر حالی که اقتصاددانان معتقدند برای حل معضل فساد باید از یک نظام مناسب تشویق و تنبیه استفاده شود، اکثر افراد جامعه از جمله سایر دانشمندان علوم اجتماعی روی ارزش‌ها (Values) و اخلاقیات (Ethics) تاکید می‌کنند. به عنوان مثال، مردم شناسان و جامعه‌شناسان روی هنجارهای اجتماعی و ارزش‌های اخلاقی تاکید می‌کنند و دلیل وجود فساد فزاینده کنونی را نابودی و فروپاشی اخلاقیات می‌دانند در حالی که تاکید اقتصاددانان روی سازمان‌ها و نظام‌های تشویقی است، زیرا معتقدند که هنجارهای اجتماعی در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است و آنچه در یک کشور به عنوان فساد در نظر گرفته می‌شود، ممکن است در یک کشور دیگر بخشی از معاملات عادی و روزمره تلقی شود. مثلا در برخی از فرهنگ‌ها، وفاداری به شبکه‌های خانوادگی و قبیله‌ای به عنوان هنجار محسوب می‌شود. بنابراین کارمندان دولت، اقوام و خویشاوندان خود را نسبت به سایر افراد در اولویت قرار می‌دهند در حالی که ممکن است در کشورهای دیگر این هنجار به عنوان فساد تلقی شود.
تفاسیری که مبتنی بر فرهنگ هستند بسیار مهم و در خیلی از موارد بسیار واقع‌بینانه هستند، اما اقتصاددانان معتقدند که دلیل بالاتر بودن سطح فساد در یک کشور نسبت به سایر کشورها ناشی از هنجارهای آن کشور نیست و نمی‌توان این‌گونه عنوان کرد که به دلیل
مناسب بودن هنجارهای یک کشور برای وقوع فساد، سطح فساد در آن کشور بالاتر است، زیرا در برخی از موارد با وجود تفاوت در هنجارهای اجتماعی و فرهنگی دو کشور، سطح تعادلی فساد در هر دو کشور مشابه است. به‌عنوان مثال، هنجارهای اجتماعی در شمال و جنوب ایتالیا متفاوت است، اما چارچوب معاملات و سطح فساد در هر دو منطقه یکسان است. از طرف دیگر، فساد تعادلی در یک کشور در بعضی از مواقع جابه‌جا می‌شود و در برخی از کشورها این جابه‌جایی بسیار سریع اتفاق می‌افتد. مثلا در کشور سنگاپور، فساد در کمتر از یک یا دو دهه به کلی ریشه کن شد در حالی که معمولا هنجارهای اجتماعی و فرهنگی با این سرعت تغییر نمی‌کنند. بنابراین، اقتصاددانان معتقدند هنگامی که فساد تعادلی از یک نقطه به نقطه دیگر منتقل می‌شود، این جابه‌جایی به دلیل تاثیر تغییرات سیاستی روی ساختار انگیزش‌ها بوده است، زیرا هنجارهای اجتماعی به سرعت تغییر نمی‌کنند.
فساد متمرکز و غیرمتمرکزموضوع دیگری که در ادبیات علم اقتصاد اهمیت بسیاری دارد تمایز بین فساد متمرکز (Centralized Corruption) و فساد غیرمتمرکز (Decentralized Corruption) است. برای مشخص شدن این تمایز به دو مثال زیر توجه کنید. در زمان حاکمیت سوهارتو در اندونزی همه مردم نسبت به وجود فساد بسیار گسترده در کشور واقف بودند. اما پس از سرنگونی رژیم سوهارتو، مردم از افزایش فساد نسبت به قبل اظهار نارضایتی می‌کنند. مشابه همین اتفاق پس از فروپاشی رژیم فاسد شوروی در روسیه رخ داد. بسیاری گمان می‌کردند که با کاهش مقررات و کنترل‌هایی که در رژیم سابق وجود داشت، فساد کاهش می‌یابد، اما گزارش‌ها حاکی از افزایش فساد نسبت به قبل است. به راستی، چرا پس از فروپاشی رژیم‌های سوهارتو و شوروی فساد افزایش یافت؟ اینجا است که اهمیت تمایز بین فساد متمرکز و فساد غیرمتمرکز جلوه‌گر می‌شود.
در اندونزی و در زمان حاکمیت سوهارتو، افراد می‌دانستند که باید به کدام عضو از اعضای خانواده سوهارتو رشوه پرداخت کنند تا کارشان انجام شود. به عبارت دیگر، پرداخت رشوه به شکل متمرکز صورت می‌گرفت. اما اکنون این امر در قالب یک سیستم نامنظم، گسسته و غیرمتمرکز انجام می‌شود، به‌گونه‌ای که هیچ‌کس نمی‌داند که به چند نفر باید رشوه، پرداخت کند و آیا پس از پرداخت رشوه کارش انجام خواهد شد یا خیر. در زمان حاکمیت حزب کمونیست در روسیه، کافی بود تا افراد به چند عضو منتخب حزب کمونیست رشوه پرداخت کنند تا کارشان انجام شود. به عبارت دیگر، تنها یک ایستگاه وجود داشت، اما اکنون ایستگاه‌های متعددی وجود دارد و مبالغ متفاوتی باید پرداخت شود، ضمن اینکه تضمینی برای انجام شدن کار وجود ندارد. در فساد متمرکز معدود افرادی که به اخذ رشوه اقدام می‌کنند (دریافت‌کنندگان متمرکز رشوه) براین امر واقفند که تعدد مکان‌های دریافت رشوه، اثرات نامطلوبی روی تخصیص منابع دارد، اما در فساد غیرمتمرکز مشکل هماهنگی وجود دارد، یعنی هر یک از افرادی که رشوه دریافت می‌کنند مستقل از دیگری عمل می‌کند. در این حالت مشکلات ناشی از اثرات جانبی منفی بروز می‌کنند.

ابزارهای مقابله: تفاوت راهکار اقتصاددانان

ابزارهای سیاستی مختلفی در جهت مقابله با فساد به‌کار گرفته می‌شود. در حالی که اقتصاددانان روی نظام‌های انگیزشی تاکید می‌کنند، سایر دانشمندان علوم اجتماعی معتقدند که باید با جنبش‌های اجتماعی یا اصلاح اخلاقی، نظام ارزشی را تغییر داد و از این طریق فساد را مهار کرد. عده‌ای معتقدند که آن دسته از مقرراتی را که فرصت ارتکاب به فساد را در اختیار کارمندان قرار می‌دهد باید فسخ نمود؛ اما این توصیه سیاستی صحیح به نظر نمی‌رسد. زیرا بعضی از این مقررات
فی نفسه مشکل‌زا نیستند و صرفا به دلیل آنکه به شکل صحیح اجرا نمی‌شوند به اهداف اجتماعی خاصی که برای آن طراحی شده‌اند دست نمی‌یابند، مثلا در کشورهای بسیار فقیر، یک نظام توزیع عمومی در جهت توزیع مواد غذایی یارانه‌ای بین فقرا وجود دارد؛ اما همواره این نظام گرفتار فساد می‌شود، ولی راه حل این مشکل، حذف نظام توزیع مواد غذایی یارانه‌ای نیست، زیرا فقرا غالبا نظام فاسد توزیع یارانه‌ها را بر نظام بازار ترجیح می‌دهند، چون قیمت کالاها در نظام بازار ممکن است از قیمت‌های یارانه‌ای حتی با وجود فساد در سیستم توزیع بیشتر باشد.
به عنوان مثال، فرض کنید می‌خواهیم آلودگی محیط را کاهش دهیم و برای این امر تعدادی بازرس در جهت کنترل بنگاه‌ها استخدام شوند. اگر بازرسان اقدام به دریافت رشوه کنند، مقررات کنترل آلودگی به اهداف اصلی خود به دلیل فاسد بودن بازرسان دست نخواهد یافت. راه‌حل اما فسخ تمامی مقررات مربوط به محیط‌زیست نیست، بلکه باید به راه‌حل‌های دیگری اندیشید. بعضی از اقتصاددانان این مشکل را به صورت زیر بیان کرده‌اند. فرض کنید در چنین شرایطی تنها دو گزینه سیاستی وجود دارد: (1) جریمه کردن بازرسان در صورت دریافت رشوه از بنگاه (2) جریمه کردن بنگاه در صورت پرداخت رشوه به بازرسان. تمایز بین این دو سیاست به لحاظ مفهومی بسیار مهم است. در مباحث عمومی، غالبا روی دریافت‌کنندگان رشوه تمرکز بیشتری وجود دارد، ولی بسیاری از اقتصاددانان پیشنهاد کرده‌اند که اگر هدف پیگیری اهداف سیاستی است، بهتر است که پرداخت‌کنندگان رشوه بیشتر کنترل شوند. اگر بازرسان به خاطر دریافت رشوه مجازات شوند، اما بنگاه‌ها به خاطر پرداخت رشوه مجازات نشوند، در این شرایط واکنش بازرسان به این اقدام چه خواهد بود؟ بازرسان دیگر رشوه دریافت نخواهند کرد، اما تلاش آنها برای کنترل و نظارت بر بنگاه‌ها کاهش خواهد یافت؛ زیرا قبل از آنکه سیاست کنترل بازرسان اجرا شود، از آنجا که فعالیت نظارتی بازرسان منبع دوم درآمدی آنها به غیر از حقوقشان محسوب می‌شد با شور و اشتیاق ویژه‌ای به کنترل بنگاه‌ها می‌پرداختند، اما پس از اجرای سیاست کنترل بازرسان و کاهش فعالیت نظارتی آنها، به دلیل کاهش انگیزه‌شان آلایندگی بنگاه‌ها بیشتر می‌شود. بنابراین مقررات اتخاذ شده، در رسیدن به اهداف اصلی خود ناکام می‌مانند، در حالی که اگر روی پرداخت کننده رشوه یعنی بنگاه، بیشتر متمرکز شویم، آلودگی کاهش خواهد یافت (البته بستگی به شرایط دارد). بنابراین بسته به اینکه اهداف اولیه و اساسی مدنظر سیاست‌گذار چیست، سیاست‌های متنوعی باید اتخاذ شود.

ارائه چند راهکار سیاستی

یکی از پیشنهادهای سیاستی برقراری یک ساختار پرداخت حقوق تشویقی (Incentive pay structure) در ادارات دولتی است تا از این طریق اداره امور اجرایی جامعه با تعداد افراد کمتر اما با ارائه خدمات مطلوب‌تر صورت پذیرد. زیرا افزایش دستمزد سبب افزایش بهره‌وری نیروی کار می‌شود. (در زمان حاکمیت امپراتوری چی اینگ در چین به روسای دادگاه‌های نواحی مختلف اضافه حقوقی تحت عنوان (Yang-lien-yin) یا «پولی که صداقت را افزایش می‌دهد» پرداخت می‌شد). نظریه پردازان اقتصادی نیز با بهره‌گیری از این تفکر، مفهوم دستمزد کارآیی (Efficiency wage) را تعریف می‌کنند. دستمزد کارآیی در سطحی بالاتر از سطح تعادلی دستمزد در بازار نیروی کار قرار دارد، البته اقتصاددانان اضافه می‌کنند که اگر سازوکارهای کنترلی و انضباطی که روی کارکنان اعمال می‌شود، ضعیف باشد و اتحادیه‌های کارگری دولتی جلوی اخراج کارگران را بگیرند، افزایش دستمزدها، ممکن است ارتکاب به فساد را در میان کارکنان دولت کاهش ندهد.
سیاست مهم دیگری که در این ارتباط پیشنهاد می‌شود، برقراری رقابت بیشتر بین مسوولان و در ساختار بازار است. غالبا فساد زمانی اتفاق می‌افتد که کارکنان از قدرت انحصاری برخوردار هستند. مثلا در هندوستان برای گرفتن گذرنامه تنها می‌توان به یک اداره گذرنامه مراجعه کرد، بنابراین کارمندان اداره عملا قدرت انحصاری در اختیار دارند و قطعا از آن در جهت اعمال فشار استفاده خواهند کرد. اما در ایالات متحده برای دریافت گذرنامه می‌توان به تمام دفاتر پستی مراجعه کرد و اگر یکی از این دفاتر تقاضای رشوه کند؛ امکان رجوع به سایر دفاتر پستی وجود دارد. این نوع از رقابت هر چند ممکن است بعضی از کارمندان را تنبل کند اما وقوع فساد را کاهش می‌دهد. یافته‌ها حاکی از آن است که تداخل و هم‌پوشانی اختیارات مسوولان به کاهش فساد کمک می‌کند. مثلا زمانی که فساد زیادی در بخش گمرک سنگاپور وجود داشت، آنها با ایجاد هم‌پوشانی در اختیارات و مسوولیت‌های مقامات گمرکی شرایط ارتکاب به تبانی را دشوارتر کردند و در نتیجه فساد کاهش یافت.
همچنین افزایش رقابت بین مسوولان می‌تواند از طریق افزایش رقابت در ساختار بازار محقق شود و یکی از بخش‌های اقتصاد که سبب گسترش فضای رقابتی می‌شود، تجارت خارجی است. به عنوان مثال، برآوردها نشان می‌دهد که حدود نیمی از اختلاف در موارد ارتکاب به فساد بین ایتالیا و اتریش به سیاست بازتر تجاری اتریش مربوط می‌شود (سطح فساد در ایتالیا بالاتر از اتریش است). بنابراین، رقابت تجاری و به‌طور کلی رقابت در ساختار بازار به کاهش فساد کمک می‌کند. افزایش رقابت در بعد سیاسی هم می‌تواند موجبات کاهش در فساد سیاسی را فراهم آورد. مثلا یکی از راه‌های کاهش فساد سیاسی در کشورهای دموکراتیک، کم کردن موانع دشوار در جهت ورود به رقابت‌های انتخاباتی برای سیاستمداران جوان و تازه‌وارد است که باید متحمل هزینه‌های گزاف انتخاباتی (و دیگر تحرکات سیاسی) شوند. تامین مالی بخشی از هزینه‌های رقابت‌های انتخاباتی از محل منابع دولتی، حمایت از کمک‌های مالی شفاف به احزاب، دادن وقت مساوی به تمامی کاندیداها در رادیو و تلویزیون (دولتی و خصوصی) و... از جمله راهکارهایی هستند که می‌توان در جهت ارتقای رقابت در عرصه سیاست و کاهش فساد سیاسی پیشنهاد کرد.
در ارتباط با مسوولیت پذیری سیاسی، نقش سازمان‌های خارج از حاکمیت نظیر سازمان‌های مردم نهاد، خبرگزاری‌ها، رسانه‌ها و... نیز باید مورد بررسی قرار گیرد. مثلا در هندوستان، نهضتی در خصوص مساله آزادی اطلاعات شکل گرفته است و سازمان‌های
غیر دولتی با برپایی نهضتی علنی و بسیج کردن روستائیان از مسوولان دولتی می‌خواهند تا اطلاعات مربوط به حساب‌ها و هزینه‌های دولتی و فهرست پروژه‌ها و کارهای دولتی را به اطلاع عموم مردم برسانند، زیرا فساد بسیار گسترده‌ای در این پروژه‌ها وجود دارد.
نهضت‌های فعالی نظیر نهضت موجود در هندوستان و همچنین فعالیت‌های روزنامه‌نگاری، نقش نظارتی بسیار مهمی در مبارزه مداوم علیه فساد ایفا می‌کنند. هر چند کنترل رسانه‌ها توسط سیاستمداران (مثل ایتالیا و روسیه) یا توسط صاحبان صنایع (نظیر ایالات متحده) مانع عملکرد مطلوب آنها می‌شود.
سازمان‌های مردم‌نهاد پس از جمع‌آوری اطلاعات و بالابردن آگاهی مردم نقش مهمی در پیگیری منافع عمومی از طریق اقامه دعوی علیه رهبران سیاسی یا مقامات فاسد نزد نظام قضایی مستقل دارند (به عنوان مثال، در هندوستان دادگاه‌های عالی‌رتبه تا حدی به خاطر توجه رسانه‌ها پذیرای شکایات عمومی هستند).
در شرایطی که اثبات موارد فساد در دادگاه دشوار است (یا هنگامی که خود قضات نیز تحت تاثیر فساد هستند) سازمان‌های اجتماعی محلی می‌توانند از طریق سازوکارهای گوناگون فرهنگی و اجتماعی، اقدام به تحریم مقامات فاسد کنند. این عمل به‌خصوص زمانی که فساد از سوی مردم قابل مشاهده است، اما امکان اثبات آن نزد مراجع قضایی وجود ندارد، مفید خواهد بود. به‌طور کلی، با مبارزات عمومی مستمر و خستگی‌ناپذیر در جهت بالابردن مجازات‌های اجتماعی و سیاسی متخلفان، بخش عمده‌ای از مقامات و سیاستمداران فرصت طلب به این نتیجه می‌رسند که فساد مقرون به صرفه نیست. این یک نبرد طولانی و دشوار است، اما ارزش مبارزه را دارد.

پاورقی:
1- دانشجوی دکترای علوم اقتصادی- دانشگاه علامه طباطبایی
2- Pranab Bardhan
3- Bardhan, P. (2006). The economist's approach to the problem of corruption. Journal of World Development, 34, 341–348
حفره‌های اقتصادی، تشدید‌کننده فساد
شاهين ترکمندی*