سیاستگذاری ملی انرژی

ساعت 24 - دولت‌ها در سطوح ملی و محلی نقش مهمی در شکل دادن به سیستم‌های انرژی ایفاء می‌کنند. همانطور که «آژانس بین‌المللی انرژی» بارها اشاره کرده است: «دولت‌ها کلید تغییر ترکیب سرمایه‌گذاری در بخش انرژی را در دست دارند. » در این گزارش، به‎‌دنبال آن هستیم که اهداف، چالش‌ها، ابزارهای اساسی، و عوامل بین‌المللی و داخلی که فرآیند سیاستگذاری انرژی را شکل می‌دهند، مورد بررسی قرار دهیم.
1

- تعریف «سیاستگذاری انرژی» اغلب نامشخص است؛ آنچه امروزه سیاستگذاری انرژی می‌نامیم معمولاً به برنامه¬ای اطلاق می¬شود که بر تضمین عرضه کافی سوخت و برق مقرون به صرفه در راستای تامین تقاضای بازار تمرکز دارد؛ در عصر حاضر توجه به مسئله تغییر اقلیم و حرکت به‌سمت منابع انرژی کم‌کربن نیز در این برنامه حائز اهمیت قلمداد می¬شود. با این حال، این تعریف محدود نمی¬تواند مرزهای نفوذپذیری سیاستگذاری انرژی را تشخیص دهد؛ چرا که سیاستگذاری انرژی بر سیاست مالی، سیاست خارجی، سیاست اجتماعی و بهداشتی، سیاست علم و فناوری، سیاست اقلیمی، و دیگر سیاست¬های دولت‌ها نیز تاثیرگذار است. 2- بخش انرژی زمانی شکل می‌گیرد که دولت‌ها به‌دنبال اهداف غیرانرژی مثلاً مهار تورم، افزایش اشتغال، برنامه‌ریزی فضایی، توسعه منطقه‌ای، امنیت ملی، کاهش فقر، و کاهش انتشار دی‌اکسیدکربن هستند. عکس آن نیز صادق است بخش انرژی نیز می‌تواند بر تمام بخش‌های اقتصاد از جمله حمل‌ونقل و تجارت تاثیر بگذارد. چالش¬های متعددی برای تدوین سیاستگذاری انرژی وجود دارد. در چنین شرایطی یکی از مشکلات دولت¬ها آن است که سیاستمداران در جوامع دموکراتیک افق زمانی کوتاهی دارند، در حالیکه بسیاری از مشکلات انرژی و اقلیمی در درازمدت ظاهر می¬شوند اما امروز نیاز به اقدام دارند. این مشکل امروزه با ظهور احزاب پوپولیست در جهان صنعتی و سایر نقاط جهان تشدید شده است؛ یکی از اصول کلیدی پوپولیسم معاصر، بی اعتمادی عمیق به کارشناسان و نخبگان است. توافق‌نامه‌های چندجانبه آب‌وهوایی مانند «توافق‌نامه پاریس» یکی از مواردی است که احزاب پوپولیستی مشتاق نادیده گرفتن آن هستند. 3- یکی دیگر از مشکلاتی که اغلب دولت¬ها با آن مواجه می‌شوند، «پراکندگی نهادی» است. همانطور که گفته شد، انرژی در حوزه¬های مختلف سیاست نقش دارد و نمی¬توان آن را در یک چارچوب مجزا بررسی کرد. بنابراین انرژی اغلب در یک بخش همراه با سایر حوزه¬های سیاست مانند امور اقتصادی یا محیط¬زیست قرار می¬گیرد. برخی کشورها مسئولیت انرژی را در میان وزارتخانه¬های مختلف تقسیم می¬کنند؛ برای مثال، کنترل سیاست و برنامه‌ریزی انرژی هند در پنج وزارتخانه مبتنی بر سوخت شامل زغال‌سنگ، نیرو، نفت و گاز طبیعی، انرژی‌های نو و تجدیدپذیر، و انرژی اتمی صورت می¬پذیرد. در مقابل، برخی دیگر از کشورها اصلاً وزارتخانه انرژی ندارند؛ به‌عنوان مثال در چین و ژاپن چنین است. در سایر کشورها نیز حتی اگر یک وزارتخانه وجود داشته باشد، ممکن است از اختیارات زیادی برخوردار نباشد، مانند وزارت انرژی ایالات متحده، که عموماً به‌عنوان یکی از بخش¬های تولیدکننده اطلاعات دولت فدرال ایالات متحده در نظر گرفته می¬شود. 4- برای بسیاری از کشورهای جهان، اهداف سیاستگذاری انرژی منعکس کننده یک سه‌گانه است که شامل خواسته¬های رقابتی امنیت انرژی، مقابله با تغییر اقلیم، و توسعه اقتصادی است. تقابل میان این سه عامل در مناطق و کشورهای مختلف به‌گونه‌ای متفاوت ظاهر می‌شود: • در کشورهای توسعه‌یافته، تنش قوی و فزاینده¬ای بین تغییر اقلیم و امنیت انرژی وجود دارد. • در اقتصادهای نوظهور، ضرورت تامین انرژی کافی برای ادامه رشد اقتصادی اغلب بر نگرانی در مورد انتشار آلاینده¬های زیست¬محیطی اولویت دارد. • در کشورهای در حال توسعه، موضوع دسترسی به انرژی بر ترویج انرژی پاک اولویت آشکار دارد. 5- هنگام پیاده‌سازی سیاستگذاری انرژی، دولت‌ها می‌توانند از تعدادی ابزار سیاستی استفاده کنند. به‌طور کلی، دو مجموعه از ابزارها را می‌توان شناسایی کرد: • رویکردهای فرماندهی و کنترل : رویکردهای فرماندهی و کنترل مقررات مستقیمی را بر صنعت انرژی تحمیل می‌کنند. یک مثال در این خصوص استانداردهای عملکردی است که شامل مقرراتی در مورد میزان انتشار دی‌اکسیدکربن در خودروها یا میزان مصرف انرژی لوازم خانگی یا ساختمان‌ها می‌شود. همچنین ممکن است شامل ممنوعیت فروش برخی از محصولات مانند بنزین سرب‌دار یا حذف تدریجی انرژی هسته‌ای باشد. تعهد به گسترش نقش انرژی‌های تجدیدپذیر نیز در این دسته قرار می‌گیرد. • رویکردهای مبتنی بر بازار : رویکردهای مبتنی بر بازار، با تغییر ساختار انگیزه اقتصادی بازیگران، بر رفتار بازیگران تاثیر می‌گذارند. تعیین قیمت برای کربن چه از طریق «مالیات کربن» و چه از طریق یک «سیستم سقف و تجارت» نمونه¬ای از چنین انگیزه¬هایی از نوع اقتصادی است. برچسب‌گذاری محصول و پویش‌های اطلاع‌رسانی عمومی نیز با بازارهای آزاد سازگار است، اما نشان‌دهنده شکل نرم‌تری از حکومت هستند. در حالیکه اقتصاددانان ترجیح آشکاری برای رویکردهای مبتنی بر بازار مانند قیمت‌گذاری کربن در چارچوب گذار انرژی نشان داده‌اند، دانشمندان علوم سیاسی پیشنهاد کرده‌اند که حمایت نظارتی و مالی مستقیم از صنایع سبز می‌تواند به ایجاد ائتلاف‌هایی برای کربن¬زدایی اقتصادهای ملی کمک کند. 6- مسیر «سیاستگذاری انرژی ملی» تحت تاثیر شرایط طبیعی، نظیر توپوگرافی (به‌عنوان مثال، در دسترس بودن پتانسیل برقآبی)، وجود منابع طبیعی (به‌عنوان مثال، در دسترس بودن نفت‌خام)، اقلیم (به‌عنوان مثال، بارهای گرمایش و سرمایش مختلف ساختمان¬ها)، جغرافیا (به‌عنوان مثال، نزدیکی به کشوری با پتانسیل صادرات گاز طبیعی)، و تراکم جمعیت (به‌عنوان مثال، فضای موجود برای استقرار زیرساخت‌های انرژی مانند توربین‌های بادی، تاسیسات تولید نفت و گاز غیرمتعارف یا نیروگاه‌های هسته¬ای) قرار دارد. 7- وضعیت فناوری و هزینه آن نیز دیگر عاملی است که سیاستگذاری انرژی را تعیین می‌کند؛ برای مثال احتمالاً کاهش هزینه‌های چندین فناوری کم‌کربن، واقعیت‌های اقتصادی جدیدی را ایجاد کرده است که به نوبه خود در مسیر دستیابی به اهداف «توافقنامه پاریس» حائز اهمیت بوده¬اند. این عوامل مادی شامل منابع، امکانات فنی، و مالی یک کشور خاص، محرک¬های مهم سیاستگذاری انرژی ملی هستند. با این حال، ما نمی‌توانیم تکامل سیاستگذاری انرژی ملی را بدون درک نقش حیاتی عوامل سیاسی درک کنیم؛ محرک¬های سیاسی سیاستگذاری انرژی ملی را می¬توان به‌عنوان ایده¬ها، منافع، و نهادها خلاصه کرد. • در دهه‌های اول پس از جنگ جهانی دوم، یک «رویکرد دولت‌گرایانه» غالب شد، به موجب آن بخش‌های انرژی مانند برق و گاز طبیعی اغلب توسط شرکت‌های دولتی اداره می‌شدند. در دهه 1980، پارادایم بازار آزاد حاکم شد و انرژی را مشمول تامین در بخش خصوصی کرد؛ در این دوره بخش برق و گاز طبیعی در بسیاری از نقاط جهان مانند مخابرات و راه‌آهن آزاد شد. اخیراً، اقتصاد سیاسی جهانی به عصر «سرمایه¬داری دولتی» یا «مداخله¬گرایی» بازگشته است. یکی از نمونه‌های این روند، «سیاست‌های صنعتی سبز» است که در آن دولت نقش مستقیمی در ترویج برخی فناوری‌ها و بخش‌های کم کربن دارد. • نمونه¬ای از منافع عمومی که سیاستگذاری انرژی اکثر کشورها را مشخص می¬کند، امنیت انرژی است. با این حال، مشکل کلیدی این است که هیچ تعریف پذیرفته‌شده‌ای از امنیت انرژی وجود ندارد، که در را به روی بازیگران باز کند تا هرگونه اقدام یا سیاست احتمالی را در زمینه امنیت انرژی توجیه کنند. همین امر در مورد سایر اهداف عمومی مانند «پایداری» یا «استقلال انرژی» صدق می¬کند. گروه-های ذینفع مختلف به‌دنبال منافع عمومی، گروهی یا خصوصی بر سیاستگذاری انرژی تاثیر می¬گذارند. این گروه‌های ذینفع جنبش‌های اجتماعی، سازمان‌های غیردولتی سازمان‌یافته، و انجمن‌های صنعتی را شامل می¬شوند. چنین گروه‌هایی سعی می‌کنند از طریق لابی، ایجاد ائتلاف، و شکل دادن به گفتمان‌های عمومی بر فرآیندهای سیاستگذاری تاثیر بگذارند. فضایی که بازیگران و گروه‌های ذینفع مختلف برای تاثیرگذاری بر سیاست‌های انرژی دارند. این امر در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است. البته این فضا بستگی به ساختار دولت دارد. • آخرین محرک کلیدی سیاستگذاری انرژی مربوط به تاثیر تصمیم¬های سیاستی قبلی بر تصمیم¬های بعدی است. سیاست‌های انرژی معمولاً سرمایه‌گذاری‌ها را در انواع خاصی از تولید یا مصرف انرژی ترویج می‌کنند که مستهلک شدن آن به سال‌ها و گاهی حتی دهه‌ها نیاز دارد. سیاستگذاری انرژی اغلب به‌صورت واکنشی در پاسخ به یک شوک یا بحران خاص توسعه می¬یابد؛ به‌عنوان نمونه، حوادث چرنوبیل و فوکوشیما هر دو تنوع در سبد برق با دور شدن از انرژی هسته¬ای را به‌دنبال داشتند. به‌عنوان مثال شوک‌های نفتی دهه 1970 ارتباط مستقیمی با حرکت دانمارک به‌سمت گسترش استفاده از انرژی بادی و زغال‌سنگ (برای تنوع بخشیدن به سبد مصرفی) و همچنین برنامه ملی اتانول برزیل (برای کاهش واردات نفت) داشت. 8- این بررسی اجمالی نشان می‌دهد که چگونه در سراسر جهان، دولت‌ها تلاش می‌کنند تا بازارها و سیستم‌های انرژی را از طریق مجموعه‌ای از سیاستگذاری‌های انرژی هدایت کنند. در نهایت چند نتیجه می‌توان گرفت: • اولاً؛ روندهای سیاستگذاری انرژی پیچیده و در مواقعی متناقض هستند. مجموعه‌ای از روندهای فعلی، توسعه پایدار اقتصادی از نظر زیست‌محیطی را از طریق مفاهیم کارایی انرژی، صرفه‌جویی، و منابع انرژی تجدیدپذیر ترویج می‌کنند. یکی از درس‌های مهم این است که وقتی پای توسعه اقتصادی به میان می‌آید، اغلب اهمیت پایداری زیست‌محیطی از بین می‌رود. • ثانیاً؛ علیرغم تنوع کشورها و مناطق مورد بررسی، هیچ یک از آن‌ها از بحران انرژی مصون نبوده‌اند، خواه ناشی از عوامل خارجی (تحریم‌های نفتی بین‌المللی و اختلافات تجاری) و یا عوامل داخلی (قطعی برق و اختلاف بر سر بازسازی بازار) باشد. بنابراین، می‌توان گفت سیاستگذاری انرژی عکس‌العملی است و توسط رویدادهای خارج از کنترل شکل می‌گیرد. • ثالثاً؛ روندهای انرژی و روابط ژئوپلیتیکی می‌توانند در عرض چند دهه به‌طور قابل توجهی تغییر کنند. ایالات متحده از یک صادرکننده بزرگ انرژی به واردکننده تبدیل شد. به‌طور مشابه چین قبل از دهه 1990، در زمینه انرژی کاملاً خودکفا شد و از تاثیر بازارهای بین‌المللی انرژی نظیر چندین جنگ در خاورمیانه و تحریم‌های نفتی دهه 1970 دور بود. اما در حاضر وضعیت برای چین تغییر پیدا کرده است. درسی که در اینجا وجود دارد آن است که وضعیت امنیت انرژی کشورها وابسته به بازارهای جهانی، تغییرات سیاسی، و گذار انرژی در حال تغییر هستند.

عباس ملکی و حسن راعی - دانشکده مهندسی انرژی