زوایای پنهان بودجه‌ریزی در اقتصادایران

ساعت 24 - آکادمی دانایان که از سوی دکتر حسین عبده‌تبریزی تاسیس شده و در دو سال تازه سپری‌شده سهم قابل اعتنایی در ترویج دانش مالی و اقتصادی داشته است به‌تازگی کتابی با عنوان «بودجه و فرابودجه در اقتصاد ایران» منتشر کرده است. این کتاب دو نویسنده دارد. سیدحمید پورمحمدی، رییس سازمان برنامه و بودجه و محمد قاسمی، معاون او در همین سازمان.

درادامه بخش‌هایی بخش‌های مهم‌تر نوشته محمد قاسمی را با عنوان «بودجه‌ریزی در ایران (با نگاهی به لایحه بودجه1403)» برای آگاهی خوانندگان ارجمند به پیچ و خم‌ها و دشواری‌های بودجه‌ریزی در ایران گزینش کرده‌ایم. دو مساله اساسی در بودجه‌ریزی محمد قاسمی در بخشی از نوشته خود آورده است: در دیدگاه نظری می‌توان ردپای بحث بودجه را دید. تعریف مالیه عمومی به بیان ساده این است که منابع عمومی جمع‌آوری می‌شود (که متعلق به مردم است) و سپس عده‌ای درباره چگونگی خرج‌کردن آن تصمیم می‌گیرند. در اینجا دو پرسش مهم مطرح می‌شود. 1- رابطه بین کارگزار و کارفرما: از کجا می‌توان اطمینان حاصل کرد که کارگزاران (یعنی کسانی که منابع عمومی را مدیریت می‌کنند) تصمیم‌های خود را برای منافع عمومی و رای‌دهندگان اتخاذ می‌کنند؟ 2- تعیین سهم بهینه برای هر یک از نیازهای رقیب: منابع عمومی باید بین نیازهای گوناگون مثل آموزش، سلامت و امنیت و دیگر خدمات عمومی تقسیم شود. پرسش این است که چه مقدار از این منابع به هر یک از این نیازها تخصیص یابد تا تعادلی بهینه برقرار شود؟ سخت و پیچیده چند سالی است فرآیند بودجه‌ریزی در ایران سخت‌تر و پیچیده‌تر شده است. باید بررسی کنیم چرا این اتفاق در کشور ما رخ می‌دهد؟ این روندی تاریخی است. از سال1380 تاکنون، سهم مالیات‌ها از هزینه‌های جاری به حدود 49‌درصد رسیده و مابقی هزینه‌های جاری از طریق فروش نفت تامین شده است. هزینه‌ها به‌ویژه از سال1390 به بعد، با شیب تندتری رو به افزایش بوده است. فراموش نکنیم که از سال1391 به‌علت تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران، فروش نفت به نصف کاهش یافت. در نتیجه، برای جبران این کسری که ناشی از افزایش هزینه‌های جاری و کاهش درآمدهای نفتی است، دولت ابتدا به فروش شرکت‌های دولتی روی آورد.

در گام بعدی، از ذخایر صندوق توسعه ملی و حساب‌های ذخیره ارزی برداشت کرد و در نهایت به فروش اوراق پرداخت اما آنچه به حل ماجرا کمک می‌کند، پاسخ به این سوال است که اساسا چرا شیب افزایش هزینه‌ها تندتر شده و دولت به اقداماتی از قبیل آنچه شرح دادیم، مجبور شده است؟ یکی از مهم‌ترین نکاتی که غالبا مغفول می‌ماند این است که بودجه به‌صورت نقطه به نقطه تحلیل‌پذیر نیست و باید نگاه روندی به آن داشت. برای مثال، با انفجار جمعیتی که در دهه60 اتفاق افتاد، دولت ناچار شد ساخت بیمارستان‌ها و استخدام پزشکان و کادر درمان را در اولویت کاری خود قرار دهد. با گذشت زمان و بزرگ‌شدن کودکان متولد دهه60، به مدرسه‌سازی و جذب معلم رو آورد. حالا امروز همه آن کودکان به سن بازنشستگی رسیده‌اند و چون خدمات بازنشستگی کشوری نمی‌تواند این حجم از نیاز را پوشش دهد، همه این بار مالی به بودجه اضافه می‌شود. پس در واقع این شیب انعکاس بحران‌هایی است که در کشور وجود دارد و بحران بازنشستگی یکی از آن‌هاست. کسری بودجه اگر به تعریف صندوق بین‌المللی پول از کسری بودجه کشورهای صادرکننده نفت و گاز بازگردیم، چهره واقعی کسری بودجه در کسری بودجه غیرنفتی دیده می‌شود و نه در کسری تراز عملیاتی. کسری واقعی بودجه در ایران حدود 40 درصد در نوسان است.

بخشی از این واقعی کسری بودجه در ایران با فروش نفت جبران می‌شود؛ اکنون که در فروش نفت با مشکل مواجه هستیم، این کسری به بحران تبدیل می‌شود؛ بحرانی که می‌توانیم به آن عنوان «نبرد منابع» بدهیم. واقعیت این است تمام ارقامی که ذکر شد، نشان‌دهنده نوک کوه یخی کسری در اقیانوس بودجه است. چرا؟ چون ارقام زیر در بودجه عمومی کشور منعکس نشده است. * ارقام طرح هدفمندی یارانه‌ها (جدول تبصره 14)؛ * ارقامی که خارج از سقف بودجه در تبصره‌ها وجود دارد؛ * ارقام برداشت‌های خاص از صندوق توسعه ملی و ارقام مربوط به ماده12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور؛ * بهبود بدهی‌های آشکار و ضمنی به نظام بانکی و پیمانکاران و سایر موارد. در برآوردهایی گفته شده که کسری بودجه واقعی کشور حداقل 3برابر مقداری است که در بودجه عمومی مشاهده می‌شود. این در حالی است که روسای سازمان برنامه و بودجه در کشور بیان می‌کنند ما با کسری بودجه مواجه نیستیم بلکه اذعان می‌کنند مشکل صرفا عدم تحقق منابع است و می‌توانیم آن را مدیریت کنیم. ادامه منطق حکمرانی نفتی در دوران تحریم‌ها پس از ملی‌شدن صنعت نفت و امضای قرارداد کنسرسیوم جدید، درآمد نفتی ایران به‌طور قابل‌توجهی افزایش یافت. تا سال1350، تمامی درآمد نفت به بودجه دولت اختصاص نمی‌یافت. سازمانی به نام «سازمان برنامه» وجود داشت که وظیفه تدوین برنامه‌های عمرانی را برعهده داشت.

یکی از منابع تامین اعتبار این برنامه‌های عمرانی، درآمدهای حاصل از فروش نفت بود. بخشی از درآمد نفتی نیز به‌طور مستقیم وارد بودجه دولت می‌شد اما از سال‌های1351 و 1352 ایران با این مشکل مواجه شد که پول نفت به بودجه دولت وارد شد؛ این امر باعث تغییر در ساختار اقتصادی کشور شد.

پس از انقلاب و در آماده‌سازی بودجه سال1358 به‌صراحت بیان می‌شد که هدف تغییر مسیر قبلی در بودجه‌ریزی است. اعلام می‌شد درآمدهای نفتی دیگر به حقوق اختصاص پیدا نخواهد کرد و این درآمدها صرف ساخت و افتتاح پروژه‌های عمرانی بیهوده نخواهد شد. این نشان می‌دهد که متولیان امور در آن زمان نبض مشکلات اقتصادی را درک کرده بودند اما پس از وقوع درگیری‌های داخلی و شروع جنگ تحمیلی اصلاحات ساختاری بودجه به فراموشی سپرده شد.

طبعا بودجه‌ریزی در شرایط جنگ فرمول‌ ساده خود را داشت: از کل درآمدهای ارزی، نیازهای جنگ کسر می‌شد و آنچه باقی می‌ماند صرف معیشت مردم می‌شد اما پس از پایان جنگ در دهه80 به نقطه اول بازگشتیم. با انفجاری که در قیمت نفت در دهه80 رخ داد و به دلیل عدم وجود تحریم‌ها، نفت به حجم گسترده‌ای صادر می‌شد. متاسفانه روند گذشته تکرار و تخصیص‌های غیربهینه دوباره مشاهده شد و بعدها این موضوع در جهش قیمت مسکن نمود یافت.

درحالی‌که با تنها 10درصد از درآمد سرشار نفت در دهه80 می‌توانستیم تمامی مسیرهای اصلی و شاهراه‌های ارتباطی کشور را به قطار سریع‌السیر تجهیز کنیم، منابع را به‌سمت بخش مسکن سوق دادیم.

آیا اگر منابع را به‌سمت طرح‌های زیرساختی هدایت می‌کردیم، در آن صورت قیمت مسکن این مقدار افزایش می‌یافت؟ پاسخ واضح است مقامات در آن زمان به‌دنبال حل مشکل مسکن در خود بخش مسکن بودند، درحالی‌که راه‌حل مشکل مسکن در بخش حمل‌ونقل قرار داشت. پس از آن دوران کشور با تحریم‌های بین‌المللی مواجه شد و اکنون بودجه‌ریزی به شیوه دولت‌های نفتی امکان‌پذیر نیست و متاسفانه همچنان ضرورت این تغییر درک نشده است. اینکه عرض از مبدا تورم به یک‌باره از 20درصد به 40درصد افزایش می‌یابد، حاصل همین تفکر است.

در اقتصادهای سالم، بنگاه‌ها قلب اقتصادند و چهار جریان حیاتی را خلق می‌کنند؛ تمام آنچه ما به‌عنوان اقتصاد می‌شناسیم، در این چهار جریان خلاصه می‌شود: بنگاه‌ها حقوق و دستمزد ایجاد می‌کنند، به دولت مالیات می‌پردازند، با خلق اشتغال تامین‌اجتماعی را زنده نگه می‌دارند و سود تولید می‌کنند و این سود صرف سرمایه‌گذاری می‌شود.

متاسفانه از دهه50 این منطق را کنار گذاشته‌ایم و همه‌چیز را به دولت واگذار کرده‌ایم. دولت است که حقوق و دستمزد پرداخت کرده، سرمایه‌‌گذاری و به تامین‌اجتماعی رسیدگی می‌کند؛ نه از طریق مالیات، بلکه از طریق درآمد حاصل از فروش نفت. اکنون با وجود تحریم‌ها این ساختار به‌طور کامل از هم پاشیده است.

در نتیجه تحریم‌ها منطق حکمرانی ایران را هدف گرفته است و نه صرفا فروش نفت و گاز را. این نکته‌ای است که باید توسط دولتمردان درک می‌شد تا به‌جای افزودن به فشارهای مالیاتی، تخلیه منابع بنگاه‌های دولتی، شبه‌دولتی و خصوصی یا به‌جای دست‌اندازی به منابع بانکی، به تغییر شیوه حکمرانی روی می‌آوردند. جمع‌بندی پس از ملی‌شدن صنعت نفت، درآمد نفتی ایران به‌طور قابل‌‌توجهی افزایش یافت. از سال‌های1351 و 1352 با ورود پول نفت به بودجه، ساختار اقتصادی کشور دچار تغییر شد. پس از انقلاب و در آماده‌سازی بودجه سال1358 به صراحت بیان می‌شد که هدف تغییر مسیر قبلی در بودجه‌ریزی است.

اکنون با افزایش سرسام‌آور هزینه‌های جاری، کاهش شدید اعتبارات عمرانی و درگیری با شرایط تحریم و کاهش درآمدهای نفتی، ضرورت تغییر فرآیند بودجه‌ریزی پررنگ‌تر از قبل شده است. در فرآیند تصویب بودجه سال1403 راهکار ارائه دومرحله‌ای بودجه به مجلس جهت ایجاد ‌هماهنگی در تصویب و تعیین محدوده اختیار قوه مقننه ناقص و پراشتباه انجام شده است.

سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی به 45/‏45‌درصد رسیده است و مالیات بر درآمدها به 3/‏33‌درصد افزایش یافته است. علت این افزایش‌ها، افزاش در هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت است. می‌توان گفت لایحه بودجه سال1403 نشان‌دهنده جنگ منابع در ایران است. به نظر می‌رسد دولت مشکل کمبود منابع خود را با ایجاد فشار مالیاتی به بنگاه‌ها و خانوارها منتقل کرده است. این وضعیت نیازمند اصلاحات جدی و بازنگری اساسی در‌ فرآیند بودجه‌ریزی است تا بودجه بتواند پاسخگوی شرایط فعلی اقتصادی کشور باشد و به تخصیص بهینه منابع و مدیریت موثر هزینه‌ها کمک کند. با درک دقیق شرایط اقتصادی کشور و بحران‌های پیش‌رو ضرورت دارد به رویکردهای جدید و نوآورانه در تدوین بودجه پرداخت تا بتوان از منابع موجود به بهترین نحو ممکن استفاده و تعادلی پایدار در اقتصاد کشور ایجاد کرد.